“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极”，行政区划历来为我国大政，历朝历代都备受重视。区划的变更对于国家的政治稳定和经济社会的发展有着深远而重大的影响。自党的十八届三中全会提出“完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市”以来，我国已经有35个县实现了撤县设市目标，比如城镇规划君何方洪曾经工作过的新疆就有库车市和沙湾市完成了撤县设市，奇台县、莎车县、新源县、若羌县、焉耆县等也在积极推进撤县设市工作，但是年国家已经明确要严控撤县设市，为什么会国家会严控撤县设市呢？就是因为我国的撤县设市存在过多过快不够规范等问题，如何避免之前撤县设市中出现的问题，对于能否切实推动我国新型城镇化、城乡一体化发展的进程而言十分重要。
如果我们对撤县设市体制中的问题进行深入考察和认真研究，我们会发现我国撤县设市的法律规范的缺失是主要原因。行政区划基本法律的缺失，使得整个行政区划体制处于一种完全由政府和行政权力掌控的局面，并且是一种由下往上集权的体制，法治化和规范化的程度比较低，导致的后果就是行政区划的变更不够稳定和可预期，造成我国行政区划的调整频繁而无序，城镇规划君何方洪认为这就是年国家会提出严控撤县设市的原因。撤县设市是伴随着地级行政区划改革而诞生的，旨在通过转变传统型政区为城市型政区，以促进城市化、城乡一体化的发展，但是程序性法律规则、监督和问责机制的缺失，再加上集权制的传统、职权同构政府体制、发展型的政府职能定位，使得撤县设市体制出现了诸多问题，如设市过快，虚假城市化等问题，并没有达到撤县设市的预定目标。今天，我们就来研究一下我国撤县设市的法律规制问题。
一、国家为什么会提出要严控撤县设市
年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，当城镇规划君何方洪看到这个新闻时，并没有感到吃惊。为何我不吃惊呢？因为城镇规划君何方洪早就知道国家会支持和发展县城，具体理由如下：
（一）国家在近一两年内的政策文件里已经有所体现
党的十九届五中全会《建议》提出推进以县城为重要载体的城镇化建设。国家“十四五”规划《纲要》提出县城建设的任务举措。中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，全面系统提出县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障和组织实施方式。这些部署表明，推进县城建设对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系，具有重要意义。
（二）县城是我国城镇体系的重要组成部分
县是我国历史上最稳定的行政区划单元，其建制具有深厚历史渊源，在中华文明发展史中具有重要地位，郡县治、天下安。县城是我国城镇体系的重要一环，在城镇化进程中，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍。年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，个县的县城常住人口为1.6亿人左右，个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。
（三）县城是城乡融合发展的重要支撑
我国到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段，今后一段时期是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期。县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。
（四）县城建设是扩大内需的重要引擎
实施扩大内需战略、促进形成强大国内市场，是新形势下推动高质量发展的战略选择。现阶段，县城投资消费与城市的差距很大，人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的1/2左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的2/3左右。推进县城建设，有利于扩大当期有效投资和居民消费，开拓新的巨大投资消费空间。
（五）县城建设是人民美好生活的重要保障
县城建设发展关系县城乃至全县域的民生质量。完善产业配套设施，有利于培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位。健全市政公用设施，有利于夯实县城运行基础支撑。健全公共服务设施，有利于增进县城民生福祉。完善环境基础设施，有利于提升县城人居环境质量。
二、保护县制必须要严控撤县设市或设区
县制，一直以来都是中国的行政管理、民俗文化、祖籍认同方面的基本归属单位，然而撤县设市体制不可避免的问题就是县的消亡危机。实际上，不仅如此，在年国务院冻结了县改市的申请后，撤县设区成为了大城市扩张，满足对土地需求的主要途径，“牺牲”的仍然是县。这里要论证的是县制的保护是否有其必要性，以及与撤县设市体制如何权衡。
具体而言，县制的保护有其必要性。县在我国历史上有着悠久的历史，承载着我国的基本的民俗文化、民众心理归宿，以及至关重要的发展农业，提供粮食产品的功能。县制不仅有着悠久的历史和传统，县级政权还保持着多方面的基层政权的治理功能，作为我国行政区划的重要组成部分有着明确的宪法依据。
因此，对于县的存废并无很大的争议，都认同县制的重要性，而且近年来“强县”“兴县”的呼声也很高，主张回复县由省直管的改革已在多省展开并取得了一定成效。县制的问题主要还在于县政问题，即县级政府“懒政”、治理能力低下的问题。但是全盘否定县制，以城市型政区取代县制，也是不合理的。另一方面，在现实中，县的数量确实在逐年减少，据统计，自年到年，县的数量从个锐减到个，平均每年减少32个县。据城镇规划君何方洪统计，年至年间，中国共撤销个县，相应增加个市辖区、18个县级市。这其中的主要推动者就是撤县设市的开展。
县制的保护与撤县设市体制的之问的关系如何梳理，既关系到我国农村农业的稳定和历史传统的继承，也关系到新型城镇化目标的实现。首先，我认同有些学者的意见，即需要对设市的模式进行创新，改变目前以整县设市为主的设市模式，多采取切块设市的模式设市，当然这也需要对市制进行变革，还原城市本身的城市型政区的属性，如建立县下辖市的体制。另一方面更为可行的做法就是对撤县设市体制进行改造，通过设定合理的设市标准、严格审批程序，理性推进撤县设市。马祖琪在《基于县制保护的撤县设市方案思考》一文中提出“总量控制”和“存量标杆”两种可行方案，综合考虑我国的城市化率峰值、耕地保护、历史传统、人口密度等因素，对撤县设市进行目标管理，以县制保护为基准，确立设市的标准，在我看来很有参考价值。
总之，县制的保护与撤县设市的推进本质上面言是处于一种“零和”关系中的，两者都有各自的依据和目标，在县制仍需存在，而新型城镇化尚需要通过撤县设市这种“行政建市”方式来推动的情况下，比较可行的办法是寻找到一个折衷的方案。对撤县设市进行法律规制，不仅可以兼顾两者，还可以通过对设市标准的科学制定改革设市模式，从根本上解决县制保护的问题。
三、完善撤县设市的法律规制的构想
对于撤县设市的法律规制，按照过程论，可以分为事前规制、事中规制和事后规制。事前规制包含完成行政区划领域的基本法规的制定、设市标准的制定以及撤县设市相关主体与权限的优化配置三个部分，为撤县设市提供行政区划法律法规的支持，并且对撤县设市体制中涉及到的主体权限进行科学、合理、民主的配置；事中规制是对撤县设市自提出议案、审议、听证、报批、决定直到公布等一系列程序事项进行规制，与事前规制相比，程序上的控制是一种更加直接，也更加有效的规制手段；事后规制则是指在撤县设市决定作出之后，针对决定如何救济的问题以及其他设市之后的相关问题的法律规制问题。下面详述之。
（一）事前规制
１.统一的行政区划法规
统一的行政区划法规是以行政区划为规制对象，对行政区划涉及的相关法律要素进行规制，确立的是行政区划体制下涉及的所有行政区划的调整所遵循的基本原则和具体规则。具有较高效力的、统一的行政区划法规解决的是当前我国行政区划法规法律体系不完善、法律法规位阶低、立法质量不高以及因此导致的行政区划调整行政性过强的问题，其功能即在于为行政区划提供完备、坚实的法律依据，解决无法可依的问题。首先，我对美国、我国台湾地区的行政区划立法情况进行了大致的梳理和分析，以供接下来我国的行政区划立法作为参考和对比。
美国联邦制的国家体制、发达的民主政治、悠久的自治传统以及土地私有制，决定了其行政区划体制与我国有着很明显的差别。反映在立法方面，则更加迥异。在美国宪法中，各州有独立的立法权，可以在宪法范围内自主选择自己的政府形式和处理自己事务，州不是联邦政府划分的次级行政单位，而是联邦的组成成员，州之下的行政单位才是地方单位，包括县、市、乡、镇、市镇、村镇等形式，这些地方行政单位都是州的组成部分，互不隶属，其区别在于形成方式、自治程度和规模大小，在本行政区域内则都行使一般、普遍的、综合的管理职能。因而在美国，区划变动并不是由一部全美统一的行政区划调整法规来决定的，而是由美国宪法保障的地方政府自治法律、土地规划法律、城市土地管理法律等制定主体不同、效力大小各异、调整对象有别、规制范围的参差错落的综合的区划管理法律体系。国内很多关于美国的区划法研究其实是以是城市规划和土地管理法律为研究对象的，并不是通常意义上的行政区划法治研究。
我国台湾地区关于行政区划的法律主要有颁行的《地方制度法》，其中第三条规定“地方划分为省、直辖市；省复划分为县、市；县划分为乡、镇、县辖市。直辖市及市均划分为区。乡以内之编组为村；镇，县辖市即区以内编组为里。村、里以内之编组为邻”；第四条以人口聚居数量为主要参考要素，根据所设地方单位级别不同，参考政治、经济、文化及都市区域发展或工商发达、自治财源充裕、交通便利等因素，确定了设置直辖市、市、县辖市的标准；第七条规定了不同级别的区划变更的办法和变更报批程序。此外，该法还对地方自治的自治团体及居民权利与义务、自治的事项、法规、自治组织、自治财政，以及央地关系做了规定。更早有年颁行的《台湾省各县市实施地方自治纲要》，对县、市、乡镇县辖市区及村里之编组的地方自治做了更加具体详细的规定，对市、县辖市、乡镇县辖市区域的设置、废止和变更的提出、决定主体及程序也做了详尽的规定。此外还有年国民政府时期颁行的《市组织法》、年的《台北市各级组织及实施地方自治纲要》、年的《高雄市各级组织及实施地方自治纲要》、年的《省县自治法》等法规。台湾已经基本形成了由法律与行政法规构成的行政区划法规体系，是台湾地区区划调整的依据和准绳，使得台湾地区的区划调整不断趋向制度化和规范化。
综上，美国以联邦制为国体，发达的地方自治是美国民主政治的最好注脚，因此在美国并没有也不需要一部统摄全美的行政区划法规；我国台湾地区则由于特殊的历史背景和政治现实而形成了完善的由法律、行政法规组成的行政区划法规体系，同时又形成了地方政区的自治传统，事实上前者之法律法规的颁行正是为推动地方自治提供了法律依据。
我国行政区划方面的法律法规还很缺乏，与美国和及我国台湾地区相对照，我认为可以借鉴两点：其一，地方自治和民主意识培养。美国和台湾地区的共同点就是广泛的地方自治，越广泛越往下伸展的地方自治，越能给民众参与地方、事务，行使民主权利进行启蒙教育。在我国实现地方自治是不大现实的，但是可以通过激活人大制度，提高地方人大在区划调整方面的发言权，实现民主意识的启蒙教育的目的。同时，涉及层级较低，更多的是地方利益的区划调整时，地方人大作为地方权力机关，无疑应该参与到区划调整中来；其二，立法的循序递进和体系性构建。台湾地区的区划立法经历了一个逐步完善的过程，一开始由“行政院”发布“行政命令”，如《台湾省各县市实施地方自治纲要》、《台北市各级组织及实施地方自治纲要》、《高雄市各级组织及实施地方自治纲要》等，再在合适的时机制定法律。另外，台湾地区的区划法规从“宪法”、全国性法律、到“行政命令”，从规范地方自治和央地关系的地方制度法、区划调整法规、到地方自治组织的组成办法，形成了一个完善的行政区划体系。
我国行政区划法律体系的形成也可以借鉴台湾的经验循序渐进，可以先由国务院对现行《国务院关于行政区划的管理规定》进行修改，制定《行政区划调整办法》，在合适的时机由全国人大及其常委制定统一的《行政区划法》以及《市镇组织法》等法律，也可以修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，加入市、县、镇行政区划单位组成的规定。通过这些统一的、完善行政区划法规为我国行政区划的变动提供法治化、规范化的依据。
２.设市标准的制定
撤县设市中至关重要的问题就是设市标准的问题，同时也是设市模式的问题。而设市模式的问题不仅仅是一个法律问题，还涉及行政区划优化配置、政府结构体系改革、政府管理体制改革的问题。我在这里仅仅就设市标准，从法律制定的角度提供一些浅见。我国设市标准及几经修改，几乎成了世界上最严苛，最复杂的设市标准体系。不仅对人口数量，而且对人口的类型也有明确的要求，此外，还要考察国内生产总值（GDP），现行的设市（县级市）标准，不仅通过较为复杂的指标考察县政府驻地的城市化状况，还考察全县的经济发展状况。设市标准的严苛、复杂，本无可厚非，甚至在考虑到中国的本土治理环境时是有其必要性的。但是如我前述，当前的设市标准的是否符合行政区划管理体系性、是否科学合理、是否具有可执行性等等才是当下需要